La descentralización de competencias en la comunidades autónomas

Fundación FAES

Julio Gomez-Pomar

Inspector de Hacienda del Estado (excedente).

Ex secretario de Estado para la Administración Pública

Extracto:

La división del territorio español en CCAA y la atribución a las mismas de un importante volumen de competencias es fruto de los acuerdos políticos que se plasmaron en la Constitución de 1978. A diferencia de la organización municipal, que hunde sus raíces en la época de la dominación romana desde la que ha ido evolucionando hasta el modelo actual, la organización territorial autonómica y su marco competencial

son muy recientes y su fundamento responde exclusivamente a un planteamiento político.

 La organización territorial del Estado autonómico y la atribución de

guiados, en mi opinión, por los intereses político-electorales de cada momento y por la percepción de cuál era la estrategia personal y electoral óptima para diferenciarse del resto de partidos políticos, atraer al votante y ganar elecciones.

Política educativa.

Las competencias a las CCAA no son el resultado de un análisis económico, en términos de eficiencia, de cuál es la demanda de bienes y servicios en cada una de ellas y de qué nivel de gobierno es el que puede entenderlas y atenderlas mejor.

Además, la evolución del sistema de financiación de las competencias tampoco ha sido ajena a este planteamiento en la medida en que la legislación electoral establece un sistema proporcional especial que favorece la aparición y el éxito de partidos regionales y, en consecuencia, dibuja un mapa de actores políticos que convierte al sistema en competencial y a la financiación autonómica en temas

principales de debate político.

Tomemos, por ejemplo, la política de becas. La legislación básica corresponde al Estado mientras que las CCAA llevan a cabo su desarrollo normativo y gestión. Hasta el momento, sólo el País Vasco tiene transferida la competencia en materia de becas, pero anteslos ciudadanos podrán cambiar de jurisdicción. Pero ¿cabe pensar realmente que la forma en la que se instrumentan estas ayudas es decisiva a la hora de fijar la residencia?gustos de los ciudadanos, sino a la pura ignorancia de lo que se está haciendo en otras jurisdicciones. En estos casos, el papel de coordinación del Gobierno central es indispensable.

Ello no obsta a que una mayoría de las mismas haya desarrollado sus propios sistemas de ayudas. En unos casos, estas ayudas son complementarias a las que otorga el Ministerio de Educación para la compra de libros o para la matrícula y la bolsa de estudios; en otros, no es así. Hay CCAA que han concentrado los recursos que asignan a esta finalidad a una política de gratuidad en los libros de texto.

Otras han decidido que los libros de texto se “heredan” y otras han resuelto concentrar las ayudas a la educación en la enseñanza universitaria.

Desde el punto de vista de la eficiencia y siguiendo con el modelo de análisis de la teoría del federalismo fiscal, cabe pensar que las autoridades de cada Comunidad Autónoma se adaptan, de esta forma, a las preferencias específicas de los ciudadanos de su jurisdicción; o lo que es lo mismo, que el mecanismo de voto y el mayor contacto con ellos funciona debidamente.

Por ejemplo, una familia con todos sus hijos en edad escolar residente en una Comunidad Autónoma que atiende preferentemente la educación universitaria, se considerará injustamente tratada con relación a la Comunidad Autónoma vecina que ha optado por la gratuidad de los libros de texto de primaria. Además, habrá CCAA que complementen estas ayudas y CCAA que prefieran destinar estos recursos a otra finalidad, lo que dará como resultado que las

ayudas per cápita para estudiantes de un mismo curso y con los mismos recursos económicos, sean distintas entre CCAA. Pero caben otras opciones, por supuesto: que la política de becas resida en el Gobierno central pero sea homogénea en conceptos y cuantía por alumno en todo el territorio, o que dicha política sea homogénea pero de gestión descentralizada. Ahora bien, en estos supuestos ganará el principio de equidad respecto del (teórico) principio de eficiencia.

Si la homogeneidad fuese la característica más deseada también podría ser alcanzada por la vía de la coordinación entre los Gobiernos subcentrales. 

La reflexión final es: ¿deben pesar más los argumentos de equidad o los argumentos de eficiencia?

Política de salud

La asistencia sanitaria junto con la educación, las pensiones y la política asistencial, constituyen los cuatro pilares del Estado de bienestar. Se caracteriza por su financiación pública, su universalidad y la gratuidad en el acceso.

Desde que en 2001 se realizó la última transferencia de sanidad a las diez CCAA que todavía no la habían asumido, se ha producido una notable expansión del gasto. El número de hospitales creció de 779 en 2005 a 803 en 2009. Existe además un reparto bastante desigual en la dotación de hospitales por CCAA: Cataluña, 210; Madrid, 81; Andalucía, 107; País Vasco, 44; Castilla La Mancha, 32. Esta desigualdad se mantiene si observamos el ratio población/número

de camas: Cataluña, 222; País Vasco, 260; Madrid, 293; Castilla La Mancha, 356 y Andalucía 367. Por tanto, la respuesta de las CCAA, en términos de gestión, ha sido diferente a la hora de prestar la atención sanitaria.

Pero, posiblemente, el problema más importante de la política sanitaria en España sea la incapacidad de disciplinar el crecimiento del gasto. A ello contribuyen, en primer término, una oferta y demanda crecientes de nuevas tecnologías y medicamentos. En segundo lugar, su diseño como un sistema gratuito; y en tercer lugar, su financiación a través

 de un sistema general incondicionado sin que exista una correspondencia entre más gasto autonómico en sanidad con más impuestos autonómicos para financiarlo. A esta cuestión se aludirá más adelante.

El riesgo de aumento en el tamaño del sector público Son numerosos los estudios que han puesto de manifiesto que el proceso de construcción del Estado de las Autonomías ha conducido a un crecimiento importante del gastopúblico debido a la existencia, por un lado, de solapamientos en los gastos de los niveles central y subcentrales de gobierno; por otro, a una mayor presión de la demanda por parte de los ciudadanos de cada jurisdicción ante los responsables políticos de la misma. Pero hay también otra serie de efectos que contribuyen al riesgo de aumento en el tamaño del sector público. En primer lugar, los ciudadanos de una determinada Comunidad Autónoma no tienen la percepción de que los gastos que se realizan por el Gobierno subcentral tienen que ser sufragados por sus impuestos.se renueva con un incremento en las aportaciones del Gobierno central, existe una tendencia en las CCAA a expandir el gasto de manera continua.

En conclusión, el Gobierno central tiene serios problemas para implementar la política de estabilización y ello tiene profundas

repercusiones en el marco de una Unión Monetaria.

Problemas de captura y de corrupción de los políticos y empleados públicos.

Otro de los problemas ampliamente apuntados por esta literatura

Gobierno central en las áreas sensibles en los Gobiernos regionales, son un mecanismo potente para evitar estos casos.

Las CCAA gestionan más de la tercera parte del gasto público. Si a ello se suman las Entidades Locales (13%), casi la mitad del gasto público es gestionado por los Gobiernos subcentrales. El Gobierno central apenas supera el 20%, correspondiendo el 30% restante a las prestaciones de la Seguridad Social. 

Por tanto, aunque sujetas a las directrices básicas del Gobierno central, las CCAA tienen un margen nada desdeñable de influir en la política de redistribución de renta y de tomar una política compartida entre los distintos niveles de gobierno, aunque al Gobierno central le siga correspondiendo el papel más relevante.

Muchos de los problemas que se ponen de manifiesto en nuestro modelo de organización territorial, desde la perspectiva del federalismo fiscal, son fruto de una pérdida de poder del Gobierno central para actuar como agente disciplinador del comportamiento financiero de las CCAA y de la falta de capacidad para imponer una coordinación en la implementación de determinadas políticas de gasto.

La política municipal, en torno a la regulación legal del suelo, y la política autonómica, en sus más diversas manifestaciones, se han visto envueltas en problemas éticos y de abierta corrupción.

La influencia de los grupos de interés próximos a los Gobiernos hace de esta cuestión un serio problema. Una de las posibles soluciones reside en alejar la toma de decisiones del ámbito territorial sobre el que surten sus efectos.

El mapa de la capacidad tributaria de las CCAA, resumidamente,

viene dado por:

1. Impuestos tradicionales totalmente cedidos:

Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto

sobre Sucesiones y Donaciones y la Tasa sobre el Juego.

2. Impuestos totalmente cedidos: Impuesto sobre la Electricidad,

Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte e Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

Esta cuestión de la falta de corresponsabilidad fiscal en cada territorio, tantas veces argumentada, es una realidad que hace que los ciudadanos no perciban que mayores gastos en su circunscripción conducen a mayores impuestos.

El sistema sistema universitario está compuesto por 77 universidades: 50 públicas y 27 privadas. Actualmente, cinco universidades (una pública y cuatro privadas) están configuradas como universidades no presenciales. El sistema completa su configuración con dos universidades especiales que sólo imparten programas especializados de posgrado (máster y doctorado): la Universidad Internacional Menéndez Pelayo y la Internacional de Andalucía.de universidades se duplica (73 en 2005).

De acuerdo con el informe anual “Datos y Cifras del Sistema Universitario Español 2010” A partir de 1985 comienza el proceso de descentralización de la educación universitaria y se empiezan a transferir competencias en esta materia a las CCAA. Desde entonces se produce un crecimiento importante en el número de universidades: en 1975 en España había 28 universidades; diez años después había 35, y treinta años más tarde el número Los datos de la población en edad de cursar estudios universitarios –entre 18 y 24 años–, en relación con el número de universidades en la Comunidad Autónoma, nos ofrecen una variación muy significativa. Mientras que el ratio población potencial/universidad es de 173.773 en Castilla La Mancha, 96.651 en Extremadura, 90.608 en Canarias, 89.302 en Baleares o 75.069 en Andalucía, en Madrid el ratio es de 38.123, en Castilla y León es de 23.127, o de 22.032 en Navarra. Si corregimos por la tasa de escolarización en la educación universitaria, que oscila desde el 35,9% en Madrid al 9,5% en Baleares, las cifras se agrupan en buena medida, pero sigue habiendo diferencias importantes: Navarra, con 6.808 estudiantes por universidad, o Castilla y León, con 7.077, tienen aproximadamente la tercera parte de alumnos que Castilla La Mancha, con 18.875 alumnos por universidad, o Extremadura, con 16.237. En promedio, el número total de alumnos por universidad es de 12.357.